城投公司在我国经济发展和城镇化进程中发挥过巨大贡献，推动了土地财政和土地金融的发展，但同时也产生了隐性债务风险、投资效率下降等问题。近年来，防范化解地方政府债务风险一直是中央的工作重点。当前“一揽子化债”已实施满周年，防范化解地方债务风险取得重大进展，下阶段要巩固化债成效则有必要妥善处理隐性债务滋生的主体——城投平台，城投转型是大势所趋。由于剥离了政府融资职能的新型城投公司对城市建设、城市运营、城市更新等仍能够发挥重要作用，因此新型城投公司仍有必要存在，对于城投不是一关了之，而是分类处置。地方政府隐性债务等问题的根源不在于城投本身，而是地方政府与城投的关系不清以及由此衍生的城投公司融资职能——以市场化主体的身份去举借事实上的政府债务。
目前各方均认为既有的“城投拉动投资、投资驱动增长”的增长模式难以持续，但对于城投转型在未来是否具有可行性、城投转型是否是伪命题却莫衷一是。根据对全国不同区域和不同政府级次的城投公司的调研发现，认为城投转型是伪命题的主要集中在中西部地区和区县级城投，而认为城投转型是可行的主要集中在东部发达地区和省市级城投。由此可知，城投转型是有前提条件的，不能简单将城投转型归结为是否是伪命题。本文主要尝试回答城投转型的必要性并分析需要具备的前提条件。
一、城投转型的必要性：旧模式不适应新时代
城投公司的产生和发展契合了中国经济高速发展的时代，但是新时代高质量发展阶段中的财政经济形势及制度环境要求城投公司必须转型，城投公司所处的内外部环境决定了城投公司转型的必然性。第一，高质量发展要求经济发展方式从要素驱动转向创新驱动、从投资驱动转向消费驱动，要求推动以人为核心的新型城镇化，要求进一步理顺政府与市场的关系。城投公司作为曾经拉动地方公共投资和经济增长的主力也必须顺应经济转型的趋势，推动自身发展模式的转型从而实现高质量发展。第二，房地产供需形势逆转，导致房地产市场处于调整转型，进而土地财政难以为继，高度依赖房地产市场繁荣和地方政府财政支持的城投公司必须转型以谋求自身可持续发展。第三，政府投融资体制改革不断取得突破，地方政府隐性债务监管措施不断趋严，倒逼城投公司逐渐脱离地方政府信用背书。第四，国资国企改革浪潮下作为地方国有企业的城投公司应主动迎接机遇和挑战。第五，以城投公司为主体形成的隐性债务规模大、成本高、隐蔽性强，是防范化解地方政府债务风险的重点领域。化解隐性债务的重要手段之一便是推动城投公司市场化转型，在发展中解决债务风险问题。其中，高质量发展的纵深推进是城投公司转型的经济基础，土地财政式微是城投公司面临的现实困境，政府投融资体制改革不断深化是城投公司转型的直接推手，而国资国企改革是城投公司转型的重要推动力量。
二、城投转型是伪命题吗？城投转型的前提条件
之所以有人认为“城投转型是伪命题”，主要是因为城投转型需要具备一定的内外部条件，若不具备一定条件则难以转型，转型就只是一句空话。转型至少包括三个方面的条件：一是地方政府放弃对原城投公司的过度干预，让城投公司回归市场化主体身份，地方政府在与城投公司的关系中只应具有股东与公共秩序提供者两个身份，即地方政府以股东身份参与城投的公司治理、地方政府为城投公司这一市场主体提供公共秩序。否则部分城投转型后，又会涌现出其他城投公司，要从根本上解决问题。二是当地的资源禀赋能够支持城投转型，比如当地有可供投资的产业以形成产业投资公司、当地财政能够兑付对承担公用事业主体的应付账款以形成城市综合运营服务商等。三是原城投公司自身的公司治理、风险管理、激励机制等能够重建并有效运行，历史债务包袱得到有效解决。一言以蔽之，旧城投必须转型，经济社会发展需要在理顺政府与市场关系后、分类推进整合重组、解决历史债务包袱、审慎推进转型后的新型城投公司。
三、城投转型的实质：理顺政府与市场的关系，剥离城投公司的政府融资职能
从上文可知，城投转型是大势所趋，但又不是所有的城投公司都能够顺利转型，有些城投公司缺乏政府支持和资源基础，极可能走向注销和整合，从而实现城投公司数量的压降。压降城投公司数量本身不是目的，理顺政府与市场的关系，真正剥离城投公司的政府融资职能，推动城投公司走向市场化才是城投转型的实质。
在外部形势和内部债务压力下，城投公司需要从非典型的市场化主体向典型的市场化主体即经营性地方国有企业转变，以市场化的主体而非“准政府职能部门”的身份与地方政府展开合作。城投公司转型客观上要求城投公司自身在主营业务、融资模式和内部治理框架等方面全面转型，而不是单纯就某一方面转型。
第一，主营业务转型意味着主营业务要改变过去以基础设施建设、土地开发整理等传统城投业务为主的业务模式，增加其他经营性较强、现金流较好的业务，增加业务收入和增强盈利能力，从而降低对政府财政补贴收入的依赖。业务转型往往被认为是城投公司转型的主要抓手和见效最快的途径。业务转型的核心是厘清政府与城投公司的职责边界和利益边界，即哪些事情应该由政府做、哪些事情应该由市场化主体做，以及相关项目投入与收益在政府与城投公司之间如何分配。
第二，融资模式转型意味着城投公司要基于业务转型的需要选择更加稳健、更加市场化的融资方式，减少对土地金融的依赖。金融机构更多地从城投公司资产和项目的净现值、现金流、期望收益率等因素出发评估城投公司偿债能力和资金供给，是否存在政府的隐性信用担保不再是决定因素。政府也不再过多地干预地方金融资源配置，充分让市场发挥资源配置的决定性作用，对于经营效率低下、无法融资的城投公司应及时通过重组、破产等方式清退，而不是一味地兜底。城投公司融资模式转型的核心是厘清因为政府建设公益性项目产生的债务与城投公司因自身经营非公益性业务产生的债务之间的边界。
第三，内部治理框架转型意味着城投公司要建立现代企业法人治理框架，全面去行政化，地方政府只以出资人的角色监督和引导城投公司的发展，明确政府部门与城投公司的权责边界，退出城投公司日常经营决策。城投公司内部治理框架转型的核心是厘清政府相关部门（地方国有资产管理部门、财政部门等实际控制人）与城投公司经营管理层的职责分工边界。若政府与市场的边界不清晰，地方政府与城投公司的信用“连襟”关系就不能被打破，政府兜底预期就依然存在，城投公司持续经营的生态环境就不健全，城投公司转型的根基就不扎实。
透过转型内容看实质，城投公司转型的实质应当是理顺政府与市场的关系，城投公司转型的核心是剥离城投公司的政府融资职能、打破市场对于城投公司由地方政府提供隐性信用担保的预期。无论是城投公司的业务转型、融资模式转型还是内部治理框架转型，均要求政府与城投公司之间有明确的边界，包括利益边界、债务边界和责任边界，其本质是理顺政府与市场的关系。
注：本文仅代表作者个人观点，作者近期出版《城投转型向何处去》一书，人民出版社2024版。
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