统一网号网证的比例原则检视
——关于《国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）》
的一点意见
作者简介：沈岿，北京大学法学院教授，博士生导师。
2024年7月26日，公安部、国家互联网信息办公室联合发布了《关于〈国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）公开征求意见的公告》，并附上了《国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法》”）全文以及《关于起草〈国家网络身份认证公共服务管理办法（征求意见稿）〉的说明》（以下简称《说明》）。这一全文仅有十六个条款的《办法》看上去并不起眼，但确实关系到网络社会的活力源泉，公安部、网信办践行立法民主原则，按照《立法法》《规章制定程序条例》的规定公开向社会征求意见，是应当予以肯定的。我并非网络技术专家，也非网络法专家，但是出于对我们生活其中的网络世界的理解和认知，从宪法和行政法角度，提出对《办法》所希望建立的制度的关切和担忧。
《办法》的目的在《说明》之中已经非常明确地提出来了，主要是为了“建成国家网络身份认证公共服务平台，形成国家网络身份认证公共服务能力，为社会公众统一签发‘网号’‘网证’，提供以法定身份证件信息为基础的真实身份登记、核验服务，达到方便人民群众使用、保护个人信息安全、推进网络可信身份战略的目标。基于国家网络身份认证公共服务（以下简称公共服务），自然人在互联网服务中依法需要登记、核验真实身份信息时，可通过国家网络身份认证APP自愿申领并使用‘网号’‘网证’进行非明文登记、核验，无需向互联网平台等提供明文个人身份信息。由此，可以最大限度减少互联网平台以落实‘实名制’为由超范围采集、留存公民个人信息。”
根据这段文字，我对实际操作层面的简单理解是：自然人在互联网平台接受服务、从事相关活动，若依法需要登记、核验真实身份信息，可以考虑不再向平台提供详细的个人身份信息，而是可以向平台提供其向国家网络身份认证平台申请获得的“网号”“网证”。直觉上，这样的一个“取而代之”，或许可以收获三个好处：
第一，有利于网络用户在依法需要实名认证的场合进行快捷方便的操作。因为，《办法》第5条规定：“根据法律、行政法规规定，在互联网服务中需要登记、核验用户真实身份信息的，可以使用网号、网证依法进行登记、核验。”当然，这个便捷并非十分显著，输入个人身份信息比输入“网号”“网证”并没有特别明显的麻烦。
第二，有利于个人身份信息尽可能少地被国家网络身份认证平台（即《办法》中简称的“公共服务平台”）以外的其他网络平台收集。因为，《办法》第8条规定：“互联网平台需要依法核验用户真实身份信息但无需留存用户法定身份证件信息的，公共服务平台应当仅提供用户身份核验结果。根据法律、行政法规规定，互联网平台确需获取、留存用户法定身份证件信息的，经用户授权或者单独同意，公共服务平台应当按照最小化原则提供。”
第三，有利于个人信息安全的最大化。这是从以上两点可以合乎情理地推出的，因为，实际个人身份信息收集的主体越少，被要求超范围提供个人信息的可能性就会越小，收集、保存用户信息的主体泄露、非法使用信息的可能性也就会越小。
由这三个好处，我们似乎可以简单地得出一个结论：这个基于个人自愿申请的“网号”“网证”制度——《办法》第4条第1款规定：持有有效法定身份证件的自然人，可自愿向公共服务平台申领网号、网证——是有益的、是可行的。然而，世上很少见“有百利而无一害”的制度，许多制度往往是利弊并存的，当我们进行制度选择的时候，经常要做的棘手工作是如何权衡利弊，以找到好处明显大过坏处、且可以尽量遏制坏处的制度方案。这样的权衡在宪法、行政法上的典型体现是被称为公法“帝王原则”的比例原则。
完整的比例原则有四点要求：其一，公权力机关采取的措施和手段所欲实现的目标是合法的、正当的；其二，公权力机关采取的措施和手段确实可以实现其宣称的目标；其三，公权力机关采取的措施和手段对当事人权益的损害是最小的；其四，公权力机关采取的措施和手段所获得的收益与其所付出的成本是适度的，切忌“用大炮打蚊子”，即便把蚊子打下来了，也是损耗极大。其中，任何一项要求不能得到满足，公权力机关采取的措施和手段就不符合比例原则，就无法通过合宪性/合法性审查。那么，统一“网号”“网证”制度是否可以经得起检验呢？
从前文所提统一“网号”“网证”的可能益处看，该制度是符合比例原则第一、第二项要求的，关键在于第三项要求，即该制度会给个人带来什么损害，这个损害是否大过可能的益处，以及是否有别的制度，可以实现同样的益处而又没有更大损害。
根据《办法》目前的规定，个人拥有统一的“网号”“网证”，以及网络平台接入网络身份认证服务，是根据自愿而非强制，由此，即便统一“网号”“网证”可能带来什么危害，似乎也是个人或网络平台自愿接受的。然而，《办法》第6条“鼓励有关主管部门、重点行业按照自愿原则推广应用网号、网证”，第7条“鼓励互联网平台按照自愿原则接入公共服务，用以支持用户使用网号、网证登记、核验用户真实身份信息”。通常，在这种鼓励推广之下，统一“网号”“网证”的使用会越来越普遍、越来越广泛。甚至，不排除实行实名制的网络平台将来直接要求用户使用“网号”、“网证”登记，而不给用户选择的机会。
统一“网号”“网证”的普遍使用，最令人担心的损害是可能给个人隐私权和个人自主权带来极大的风险。
在网络时代，个人隐私、个人自主已经很难像在前网络时代那样得到保护。在过去，我可以到实体书店驻足浏览，并购买自己喜欢的书籍带回家阅读；我可以在大街小巷的报刊亭，把自己中意的报纸、刊物买下来翻阅，把自己喜欢的明星画像剪下来贴在自家墙上；我可以逛街、逛商店，到自己突然动心的店铺里买下可爱的商品；我可以独自去公园、去高山、去河流湖泊徒步、郊游，欣赏美景。所有这些，我都可以自己做主完成。而且，我看过什么书、浏览过什么新闻、喜欢过什么明星、购买过什么商品、到过什么地方，除非我告诉别人，我都是可以保留在自己隐私的范围内。
在网络时代，一切都不同了。我去实体书店的次数明显减少了，即便去了，看中什么书，我也会通过网络购买；我基本已经不再订阅或购买纸质报纸、期刊，因为各种新闻，包括娱乐新闻，都可以在网上浏览，喜欢的明星画像也可以下载放在自己的电脑里；实体商店的闲逛仍然是有的，但更多还是在网络上购物；想去风景名胜，则会在网上购买门票、购买高铁票或飞机票，自驾游还会用导航。由此，我仍然可以基本上做主完成这些事情，而网络带来的视野开阔、活动便利等是以前所未达到的，但是，隐而不显的风险和危害是，网络上“走过”的痕迹通常以某种形式的数据保留在提供服务的网络平台那里。进而，网络平台会根据其算法，对收集起来的数据进行分析，对我进行“画像”：喜欢什么书、喜欢什么新闻、喜欢什么明星、喜欢什么衣服、喜欢去什么地方，甚至可以从我阅读的书、新闻之中判断我的人生哲学、政治哲学立场。由此，过去可能比较容易守住的隐私空间，已经大大限缩了。而且，一旦想到自己在网络平台上的一言一行，都有可能是在“被平台关注着”，自己做主的空间也就会在谨慎中限缩。
不过，网络技术的发展似乎是不可逆转的，在此决定论、宿命论之下，守住隐私、守住自主、守住自我，以及因为这份守住而有的思想、行动以及创新之活跃，在相当程度上得到了网络社会多中心的保障。我在“微信读书”中阅读，我的读书偏好可能只在这个平台得到“画像”，而不会被别的平台了解，“微信读书”也不会知道我喜欢什么衣着、什么化妆品。我在百度上搜索，可以通过设置，选择不让百度跟踪我的搜索记录，虽然我会因此失去个性化推荐的好处——优化浏览时间，而即便我允许百度跟踪，得到我诸多数据的也只是百度这个平台，而不是其他平台。这样的假设场景可以继续列举下去，但似乎也没必要，因为我的观点已经表达了：我在网络时代已经难免“隐私暴露”，但多中心的、商业化的平台只能得到“我的部分”，而不能得到“我的全部”，我还不至于完全“裸奔”。更何况，《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律以及人工智能伦理规范，对商业平台保护个人隐私、个人信息、数据安全等有明确的合规要求。
然而，当统一的“网号”“网证”普遍广泛使用时，可以想象的是，我用“网号”“网证”在各个平台上登记，我在各个平台上做过的事情，都是可以——不一定是必然——由将“网号”“网证”与个人真实身份信息锁定的集中统一平台收集到相关数据，并进行数据分析。原来我还是“零碎暴露”的网络存在，有可能非常容易地在一个集中统一平台成为“完整裸露”的网络存在。这种“完整裸露”不一定会被我及时发现，也不一定会给我带来即时损害，但毫无疑问的是，我会因为这样的裸露风险而变得更加的谨小慎微，变得不敢赞同或反对一些主张，变得不敢进行充分的交流，变得不敢广泛的阅读浏览，变得不敢……这种自我拘谨、自我束缚如果普遍存在，数字经济活力如何激发，数字社会环境如何优化，数字合作格局又如何构建？
简言之，数字经济、网络社会的活力源泉，在于多中心而不是集中垄断。统一“网号”“网证”的潜在风险、危害是巨大的，其收获的可能好处——防止平台超范围收集个人信息、防止平台泄露个人信息和数据等——其实又是完全可以通过既有的其他制度实现的。鉴于此，统一“网号”“网证”制度是否可以通过比例原则的检验，是否可以通过数字经济发展的检验，应当画上大大的问号，并加以认真的对待和省视。
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