成都城北出口高速公路收费期限”悄悄延期”事件引发了一场关于政府信息公开、行政权力边界与公众知情权的激烈讨论。
这一案例不仅揭示了中国收费公路管理中长期存在的制度性难题，更反映了在公共治理现代化进程中，如何平衡政府管理需求与公众监督权利之间的深刻矛盾。
成都城北出口高速收费延期事件始末
成都城北出口高速公路的收费争议并非一朝一夕形成，而是经历了一个从建设运营到收费期限届满再到”悄悄延期”的长期过程。
这条全长15.15公里的高速公路起于成都市青龙场立交桥，与成绵高速公路相接，采用双向六车道标准建设，总投资额6.967亿元（其中青龙场立交桥部分投资3.187亿元），于1997年建成通车。
根据四川省交通厅2005年发布的《关于成都市经营性公路项目车辆通行费车型分类标准调整的批复》（川交发[2005]136号文件），该高速公路的收费期限明确为”1998年12月21日起至2024年6月30日止”。
然而，2024年6月30日原定收费期限届满后，公众发现这条高速公路仍在继续收费。执业律师胡磊实地调查发现，收费站公示牌上的收费期限已变更为”1998年12月21日至2025年9月17日”。
这一变更引发了诸多疑问：收费期限为何被延长？延长决定依据何种程序作出？为何未向社会公众进行公示？面对这些合理质疑，相关部门给出的解释是”因疫情期间免费通行政策导致收入损失，需重新核算收费期限”。
值得注意的是，这一延期决定并非个案。在四川省内，成都双流机场高速公路同样存在收费期限延长的争议。
全国范围内，类似情况也屡见不鲜，如西安绕城高速公路北段在收费满20年后又延期3年，而广东省的”印钞机高速”——广深高速的收入则被用于补贴省内其他亏损高速公路。
这些现象共同构成了我国收费公路管理中的一个普遍性难题：如何平衡基础设施建设成本回收与公众利益保护之间的关系。
收费公路政策的初衷与实际执行的偏差构成了这一事件的核心矛盾。我国收费公路政策最初旨在解决基础设施建设资金不足问题，通过”贷款修路、收费还贷”模式加快公路网络发展。
成都城北出口高速总投资约7亿元，按25年收费期计算，理论上早已回本。然而，现实中却出现了收费期限届满后仍继续收费的情况，这不得不让人质疑：是成本核算存在问题，还是收费机制已被异化为长期牟利工具？
更令人担忧的是，收费延期决策过程的透明度缺失。在成都城北出口高速案例中，收费期限的延长决定缺乏公开的省级政府批复文件或公告，仅在网民追问后通过企业口径进行回应。
这种不透明的决策方式严重损害了公众对政府行政行为的信任基础，也为权力滥用提供了可能空间。面对律师胡磊的信息公开申请，四川省交通厅以”文件涉密”（密级为”秘密长期”）为由拒绝提供继续收费的批复文件，这一做法是否符合《政府信息公开条例》的立法本意，值得深入探讨。
法律争议与政府信息公开困境
成都城北出口高速公路收费延期事件的核心法律争议围绕政府信息公开的边界展开，凸显了我国现行法律体系中公共利益与国家秘密认定的模糊地带。
当律师胡磊依据《中华人民共和国政府信息公开条例》申请公开收费延期批复文件时，四川省交通运输厅援引该条例第十四条和第三十六条第（三）项，以文件中含有”涉密信息”为由拒绝公开。这一行政回应立即引发了关于信息公开例外情形适用范围的激烈辩论。
《政府信息公开条例》第十四条确实规定：”依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”
该条例第十九条同时强调：”对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”收费公路延期审批显然属于”涉及公众利益调整”的事项，按照条例精神应当倾向于公开而非保密。
四川省政府在行政复议决定书中认为，相关文件已按《保守国家秘密法》要求定密为”秘密长期”，因此不予公开的决定合法。
但问题的关键在于：高速公路收费延期批复文件是否应当被定为国家秘密？《收费公路管理条例》第三十三条明确规定”收费公路收费期限延长应当向社会公布”，这一规定与”国家秘密”的主张形成了直接冲突。
胡磊在行政诉讼中提出的论点切中要害：即便文件中确实包含不宜公开的内容，行政机关也应当根据《政府信息公开条例》第三十七条进行”区分处理”，即对可以公开的信息予以公开。
实践中，这种”部分公开”的做法在涉及敏感信息的政府文件中十分常见，如经济统计数据、城市规划方案等都可能经过脱密处理后公开核心内容。
四川省交通运输厅在答辩中称，涉案批复文件”不属于文件部分内容涉密”，而是整体被定密，因此不适用”区分处理”原则。这一说法难以令人信服，因为收费延期的原因、期限计算方式等信息很难与国家安全直接关联，理应可以脱敏后公开。
定密程序的合法性问题是另一关键争议点。胡磊在诉讼中指出，四川省交通运输厅未提供任何证据证明涉案文件履行了法定定密程序。《保守国家秘密法》第十三条至第十五条对定密程序有严格规定，要求标明密级、保密期限和知悉范围，并由机关单位负责人或其授权人员批准。
如果交通厅确实未遵循这些程序，那么所谓的”国家秘密”认定就缺乏法律基础。更值得深思的是，行政复议机关四川省政府也未要求交通厅提供定密程序证明，就直接认可了其”秘密长期”的主张，这反映出行政系统内部监督机制的局限性。
从法律视角看，此案还涉及行政信赖保护原则的适用问题。2022年12月四川省交通厅在回复网友咨询时，仍确认收费期限至2024年6月30日止，而2024年3月交通厅却重新确定截止日期至2025年9月。
这种行政行为的变更是否应当遵循更为严格的程序？公众基于政府先前信息形成的合理信赖应如何保护？这些问题在当前的诉讼中尚未充分讨论，但对于规范政府行为、建设诚信政府具有重要意义。
在更宏观的层面上，成都案例反映了我国政府信息公开制度实施十余年来面临的深层挑战。一方面，《政府信息公开条例》确立了”公开为常态、不公开为例外”的原则。
另一方面，行政机关在实践中往往过度宽泛地解释”例外”情形，特别是”国家秘密”这一概念容易被滥用。类似情况在其他领域也屡见不鲜，如环境污染数据、食品安全监管信息等涉及公共利益的政府信息，常以”涉密”为由拒绝公开。这种倾向不仅削弱了信息公开制度的实效性，也阻碍了公众参与和社会监督的健康发展。
收费公路管理的政策困境与经济理性
我国收费公路政策面临的困境远不止于单一案例中的法律争议，而是深植于现行管理体制与经济逻辑中的系统性难题。”统贷统还”政策作为省级交通融资的常见模式，构成了理解这一困境的关键切入点。
该政策允许省级行政区域内，通过盈利高速公路的收益来补贴亏损路线，实现公路网络建设的整体平衡。在这一机制下，即使某条特定高速公路（如成都城北出口高速）已收回投资成本并完成贷款偿还，只要省内其他公路仍处于亏损状态，其收费期限就可能被延长。
这种做法虽然维持了交通基础设施建设的资金循环，却在实质上模糊了单条公路成本收益的核算边界，为收费期限的非透明调整创造了条件。
成都城北出口高速公路的案例典型地反映了这一矛盾。公开资料显示，该公路总投资约6.967亿元，按25年收费期计算，理论上早已回本。
四川省交通运输厅在行政复议中提出的延期理由却是”疫情期间免费通行政策导致收入损失，需重新核算”。
这一解释引发了两个关键问题：一是成本核算的准确性与透明度——如何证明延期确属必要？二是政策调整的程序正当性——为何未经公开听证或公示就单方面决定延长收费？在缺乏公开财务数据的情况下，公众难以判断延期是否具有经济合理性，只能被动接受收费事实。
高速公路收费延期常见的三大理由在本案例中均有体现：贷款未还清、省内公路”统贷统还”需要、以及道路养护资金压力。
其中，养护资金缺口构成了最具持续性的收费动因。据行业研究，高速公路停止收费后，养护成本往往转嫁给地方财政，而许多地方政府已面临严峻的财政压力。
这一现实困境导致了一个悖论：即使建设成本已通过收费回收，为维持道路质量，收费仍可能无限期延续。成都城北出口高速在收费25年后仍被延期，某种程度上正是这一悖论的体现。
从宏观经济视角分析，收费公路政策正处于效率与公平的两难境地。一方面，”贷款修路、收费还贷”模式曾有效推动了中国交通基础设施的超前发展，为经济增长提供了关键支撑。
另一方面，随着路网趋于完善和公众权利意识增强，长期收费的社会成本日益凸显。
这种成本不仅体现为直接的经济负担（如物流成本增加），还包括公众对政府信任的损耗——当收费期限可以不经充分解释而”悄悄”延长时，政策的可信度和可预期性必然受到质疑。
广东省的实践提供了另一种思路。该省通过”印钞机高速”广深高速的收入补贴全省其他亏损高速公路，这种交叉补贴模式虽然维持了路网整体运营，但也引发了关于区域公平性的讨论——为何特定区域的用户要长期承担不成比例的交通成本？更值得警惕的是，这种模式可能削弱提高运营效率的激励，形成”鞭打快牛”的现象，即盈利路线因需补贴他路而缺乏改善服务的动力。
在更深层次上，收费公路政策困境反映了基础设施投融资体制改革的未竟任务。理想状态下，公路应根据其属性（如国家干线还是地方连接线）明确区分投资主体和回收机制：具有全国公共产品性质的公路应由中央财政负担，而主要服务地方经济的路线则可考虑收费模式。
现实中，事权与支出责任划分不清、地方政府融资渠道受限等问题，导致收费公路承担了过重的融资功能，这也是收费期限屡屡突破法定上限的结构性原因。
成都案例中的”疫情期间免费通行补偿”理由，实际上提出了一个更具普遍性的问题：政策调整带来的成本应由谁承担？疫情期间的免费通行政策属于突发公共事件应对措施，其成本理论上应视为全社会共同负担的公共成本。
而现在通过延长收费期限让特定道路使用者承担，是否符合公平原则？这一问题没有简单答案，但至少说明，类似决策需要更加开放透明的讨论过程，而非行政机关单方面决定后以”涉密”为由拒绝解释。
公共治理视角下的透明化与公众参与
成都城北出口高速收费延期事件本质上是一场公共治理现代化的考验，检验着政府部门在行政决策过程中对透明度、问责制与公众参与原则的落实程度。
这一案例暴露出当前我国公共决策机制中存在的一个系统性缺陷：封闭决策模式与公众知情权诉求之间的日益尖锐的矛盾。
当律师胡磊质疑”一条长期收取市民通行费用的高速公路，悄悄地延长收费时限，不对延长收取通行费期限作出解释，显然是损害广大市民利益的”时，他实际上指出了一个具有普遍意义的治理问题——涉及公共利益的决策应当以何种方式作出才算合法正当？
《收费公路管理条例》第三十三条规定”收费公路收费期限延长应当向社会公布”，这一条款的立法意图十分明确：确保公众对收费政策变动的知情权，为可能的社会监督创造条件。
在成都案例中，收费期限的延长决定似乎仅通过内部行政程序完成，直至公众发现仍在收费并提出质疑后，相关部门才间接确认了延期决定。
这种事后确认而非事前公示的做法明显违背了条例精神，也背离了现代公共治理的透明化要求。更令人担忧的是，当公民依法申请公开决策依据时，行政机关却以”国家秘密”为由设置信息壁垒，这使得条例规定的”向社会公布”形同虚设。
从公共治理理论看，收费公路管理属于典型的公共资源分配问题，涉及政府、运营企业与公众三方利益的复杂平衡。
健康的管理机制应当包含三种核心要素：清晰的法律规范、有效的社会监督和充分的利益表达渠道。成都案例显示，当前体系在这三方面均存在不足：法律规范被模糊解释（如将本应公开的期限延长决定定为秘密），社会监督缺乏信息基础（关键文件不公开），利益表达渠道效能有限（人大代表2019年提出的取消收费建议未获采纳）。这种结构性缺陷不仅存在于交通领域，也是许多其他公共治理难题的共同症结。
公众参与机制的缺失在本案例中表现得尤为明显。收费标准的制定和收费期限的调整直接影响成千上万市民的日常生活和经济负担，理应采取听证会、公示评论期等参与形式，吸纳多元利益相关者的意见。
现实却是，这些决策往往在行政系统内部完成，公众既无法事前参与表达诉求，也难以事后获取决策依据。胡磊律师在行政诉讼中强调的”保障车辆通行者的知情权，让收费行为经得起公众检视”，正是对这种封闭决策模式的直接挑战。
行政透明度与投资环境的关系同样值得关注。表面上看，收费公路管理属于国内公共政策问题，但实际上，许多高速公路运营方涉及企业化运作甚至上市融资（如蜀道集团）。
不透明的收费政策调整可能带来两类风险：一是损害投资者关系，未经充分披露的行政决定可能影响企业估值和经营预期；二是增加营商环境的不可预测性，物流企业难以进行长期成本规划。
在这个意义上，提高收费决策透明度不仅关乎公民权利保护，也是优化营商环境的内在要求。
比较视角下的国际经验或许能提供有益借鉴。许多国家在基础设施收费管理上建立了更为制度化的透明机制，如美国要求收费公路运营机构定期提交详细的财务报告，法国设立独立监管机构审核收费定价依据，日本则通过地方议会审议重大收费政策调整。
这些制度的共同特点是：在行政决策链条中设置”外部审视”环节，避免管理者既当运动员又当裁判员。反观我国的收费公路管理，监督机制主要依赖行政系统内部上下级关系，外部制衡相对薄弱，这正是导致公众质疑难以得到实质性回应的制度原因。
数字化转型为改善公共治理透明度提供了技术可能。理论上，收费公路的全部成本构成、流量数据、收入支出等信息都可以通过政府数据开放平台实时更新，接受社会监督。
实践中，这种数据开放面临部门壁垒和”数据小农意识”的阻碍。成都案例中，即使是最基本的收费期限变更信息，公众也难以通过正规渠道及时获取，不得不依赖个人实地调查和信息公开申请，这反映出政务数据共享与开放仍有很长的路要走。
从更深层的治理文化看，收费延期争议反映了行政理念转型的紧迫性。传统管理型政府倾向于将此类决策视为纯技术性问题，由行政部门基于专业判断内部决定。
而现代治理型政府则将其视为多元利益协调过程，需要通过公开讨论达成社会共识。四川省交通厅在回应延期质疑时表现出的封闭性，某种程度上正是传统行政理念的体现，这与当前强调共建共治共享的社会治理方向存在明显张力。
社会影响与公众权益的再思考
高速公路收费延期问题绝非单纯的行政程序争议，其产生的社会涟漪效应深刻影响着公众生活、经济运行乃至社会公平观念。
成都城北出口高速收费”悄悄延期”事件犹如一面多棱镜，折射出我国基础设施公共服务属性与市场化运营之间的持久张力。
当律师胡磊质问”一份和社会公众有密切联系的批复文件，怎么能用一句涉密来回应呢？收费依据涉密，普通驾驶人是否也能说收付款行为是秘密行为不能公开进行呢？”时，他实际上揭示了这一事件的核心矛盾——公共服务的商业化运作与公民知情权的冲突。
收费公路的累退性经济影响值得政策制定者高度关注。与个人所得税等累进税制不同，高速公路通行费本质上是一种比例税（所有用户按相同标准支付），但其经济负担占收入的比例对低收入群体显然更高。
在成都案例中，一类车单次通行费为8元，对于频繁使用该路线的物流从业者、通勤族等形成不容忽视的长期支出。当收费期限超出原定计划延长时，这种经济压力相应加剧，而受影响最大的往往是抗风险能力最弱的社会群体。
更关键的是，由于延期决策缺乏透明度和公众参与，受影响者甚至无法通过正规渠道表达诉求或获取合理解释，这种程序不公加剧了实质不公的恶性循环。
从空间正义视角分析，收费公路政策可能产生地域性排斥效应。以成都城北出口高速为例，其连接成都市区与绵阳方向，是城北区域重要的交通动脉。
长期收费无形中提高了城北居民与市中心的通勤成本，可能间接影响区域均衡发展。这种”道路收费-空间排斥”的关联在都市圈发展中尤为敏感——当核心城市通过收费门槛限制周边区域人口流动时，都市圈一体化目标就会面临挑战。收费期限的不确定性（如可能再次延期）进一步放大了这种负面效应，企业和居民难以做出长期区位决策。
社会信任成本是另一个难以量化但真实存在的负面影响。当政府部门以”国家秘密”为由拒绝公开收费延期依据时，其付出的代价远不止一场行政诉讼的胜负，更是公众对行政诚信的质疑。这种信任损耗具有累积性和扩散性——公众可能从收费延期事件推及其他领域的政府行为，形成普遍的怀疑态度。
正如网友在”问政四川”平台上的质疑，以及人大代表2019年提出取消收费建议未获采纳，这些前期互动中的消极经验已经埋下了信任危机的种子，而”涉密”回应则进一步强化了”暗箱操作”的公众认知。
物流行业作为高速公路的主要用户群体，受到收费政策的直接影响尤为显著。中国物流与采购联合会的研究表明，路桥费可占物流企业总成本的20%-30%。收费期限的意外延长将直接挤压本已微薄的行业利润，这部分成本最终可能通过供应链传导至商品价格，由全社会共同承担。
更具破坏性的是政策的不确定性——当物流企业基于公示收费期限进行长期合约定价后，单方面的行政延期决定可能使其陷入被动，甚至引发合同纠纷。这种政策风险的外部化现象暴露出当前收费管理机制对市场主体的保护不足。
从代际公平角度看，收费公路政策设计需要考虑不同世代使用者的权益平衡。成都城北出口高速1997年建成通车，理论上其主要建设成本应由1990年代末至2020年代初的使用者分摊。
收费延期至2025年甚至更久，意味着新一代使用者正在为上一代的基础设施”重复付费”。这种代际转移支付是否合理？
在人口老龄化、经济增长放缓的背景下，年轻世代是否应当承担如此沉重的历史基础设施成本？这些问题尚未进入政策讨论的主流视野，但已悄然影响着社会公平感受。
收费公路的社会影响还体现在公共服务感知的转变上。高速公路本具有公共产品属性，但当收费期限不断延长时，公众越来越倾向于将其视为”经营性设施”而非”公共基础设施”。
这种认知转变带来双重后果：一方面，公众对收费政策的敏感度和质疑度提高；另一方面，对道路维护等公共服务质量的期望值也随之上升。
当成都城北出口高速收费延期却未同步提升服务水平时，公众的相对剥夺感自然加剧，进一步激化了对收费政策的不满情绪。
值得深思的是，收费公路争议中公众维权渠道的有限性。在成都案例中，尽管有律师通过信息公开申请、行政复议和行政诉讼等法律途径寻求答案，但普通市民往往缺乏这样的专业能力和时间精力。人大代表提案、网络问政等替代性渠道的效果似乎也不尽如人意。
这种维权门槛实际上制造了一种”选择性沉默”效应——只有最严重或最引人关注的问题才可能得到回应，大量日常性的不合理收费现象则被常态化接受。长此以往，不仅公众权利意识受挫，政府治理的民主基础也会逐渐削弱。
制度改良路径与未来展望
成都城北出口高速收费延期事件暴露出的问题绝非孤例，而是反映了我国收费公路管理制度中亟待解决的系统性缺陷。
基于此案例的深入分析，我们可以勾勒出一套更具可行性的制度改良路径，以期在保障交通基础设施建设可持续发展的同时，切实维护公众知情权与参与权。这些建议不仅适用于解决当前个案争议，更旨在构建收费公路管理的长效机制，避免类似问题反复发生。
完善收费公路信息公开制度应成为改革的首要着力点。现行《收费公路管理条例》虽然原则性规定收费期限延长应当向社会公布，但缺乏具体的公开标准、内容要求和程序规范。
建议在条例修订中增设专门条款，明确要求收费期限调整必须提前公示完整的财务测算依据、第三方审计报告和成本收益分析，并设置不少于30天的公众评议期。
对于成都城北出口高速这类已引发争议的案例，可由上级交通运输主管部门或审计机关开展专项财务审计，向社会公开审计结果，回答公众关于”是否真正收回投资”的质疑。这种透明化举措不仅能增强政策公信力，也有助于发现潜在的管理漏洞和效率提升空间。
规范收费期限延长决策程序是防止”悄悄延期”现象的制度关键。当前收费延期决定主要由省级交通运输部门作出，缺乏多元主体参与和制衡。
未来可考虑引入听证会制度，对重大收费政策调整必须经过专家论证、利益相关方听证和人大备案等多重程序。
特别值得借鉴的是美国部分州的”收费公路委员会”模式，由政府部门代表、行业专家、用户代表和独立人士共同组成决策机构，定期审议收费政策。
对于”统贷统还”政策下的收费延期，更应建立跨区域协商机制，避免盈利路线用户过度补贴他路的不公平现象。
重构收费公路的定密审查机制对于平衡信息公开与国家秘密保护至关重要。成都案例中，收费延期批复被整体定为”秘密长期”的合理性备受质疑。建议由立法机关或高级别政府明确界定收费公路管理中可能涉及国家秘密的具体情形，避免行政机关自由裁量权过大。
同时引入第三方定密审查制度，对于争议较大的定密决定，可由保密行政管理部门会同信息公开主管部门、相关领域专家联合审查。
在信息区分处理方面，应当严格要求行政机关对涉密文件进行内容分解，确保可以公开的部分不被不当屏蔽，正如胡磊律师所主张的”即便涉密，也应进行脱密处理后公开”。
健全收费公路的多元监督体系是防范权力滥用的制度保障。除行政系统内部监督外，应当强化人大监督、审计监督和社会监督的协同作用。
各级人大常委会可考虑设立交通专项资金监督小组，对辖区内收费公路的运营状况、资金流向进行常态化监督。国家审计署应将对收费公路的专项审计纳入常规审计计划，重点关注收费期限执行情况、资金使用效益等问题。
同时，可借鉴环境治理中的”公民诉讼“制度，允许社会组织和受影响公民对违规收费行为提起公益诉讼，通过司法途径纠正行政偏差。
创新公路建设投融资模式是从根本上减少收费争议的长远之策。随着我国经济发展阶段转变和财政体制改革深化，应当逐步调整”贷款修路、收费还贷”的单一模式，增加一般公共预算对交通基础设施的投入比重。
对于已收回投资的收费公路，可探索”低收费+财政补贴“的过渡模式，既降低用户负担，又保障养护资金需求。在条件成熟的地区，可试点将部分公路资产证券化，通过市场化融资置换政府债务，从而提前结束收费期限。这些创新举措需要配套的财政政策支持，但长期看有利于减轻社会交通成本压力。
加强收费公路的数字化治理能力是提升透明度和效率的技术支撑。建议加快建设全国统一的收费公路信息平台，实时公开各路段的车流量、收费额、养护支出等关键数据。
区块链技术的应用可确保数据真实不可篡改，智能分析工具则有助于发现异常收费模式和资金流向问题。对于成都城北出口高速这类争议路段，可试点”数字孪生“管理模式，将物理世界的运营状况与数字世界的决策支持系统深度集成，为公众监督和科学决策提供技术基础。
中共二十大报告强调”健全共建共治共享的社会治理制度”，这一原则同样适用于交通基础设施领域。理想的收费公路治理模式应当实现三个平衡：政府主导与市场机制的平衡、效率追求与社会公平的平衡、专业决策与公众参与的平衡。
成都城北出口高速事件虽然暴露了当前制度的诸多不足，但如果能借此推动系统性改革，将负面案例转化为制度进步的契机，反而可能成为中国公共治理现代化的一个标志性转折点。
随着行政诉讼的推进，无论最终判决结果如何，这一事件都已经产生了积极的公共讨论和政策反思效应。其最大价值或许在于提醒我们：在基础设施建设与运营中，程序正义与实体正义同样重要，公众参与不是行政效率的障碍，而是政策合法性的基石。
只有构建更加开放、透明、问责的管理体制，才能真正实现收费公路”取之于民、用之于民”的公共价值目标。
文轩新闻评论员 刘敏 7月10日
